今日話題：我國農業補貼政策的轉變之路

　　在我國糧食的連年豐產中，農業補貼政策的激勵作用功勞不小。不過實施多年之后，一些政策的效果正在遞減，一些政策還顯示出負面效應，漸漸不適應糧食生產、農業發展的需要，需要進行改革調整。為此，本刊記者采訪了國務院發展研究中心學術委員會秘書長程國強，他表示，我國農業補貼政策已進入重要的調整關口。

　　記者：能否簡單介紹一下我國當前的農業補貼政策？

　　程國強：我國當前的農業補貼政策體系是最近十年才逐步建立起來的。新世紀之后，中央作出了“兩個趨向”的重要論斷和“我國總體上已到了以工促農、以城帶鄉發展階段”的重大判斷，制定了工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的基本方針。

　　由此，糧食最低收購價、臨時收儲、糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機具購置補貼等強農惠農、補貼支持農業的政策措施陸續出臺。總體來看，目前以最低收購價和臨時收儲為主的價格支持是補貼支持農業的基礎性措施，對農民的直接補貼則逐步成為支持農業的重要方式。

　　記者：這些政策的作用應該說是有目共睹的，那么，為什么又不斷出現對其進行調整改革的呼聲？

　　程國強：上述補貼政策的陸續實施，標志著我國農業政策的全面轉型，其作用怎么評價都不為過。以糧食價格支持政策為例，這些年的實踐表明，這一政策在保護種糧農民利益、調動農民種糧積極性，增強糧食調控能力、維護糧食市場穩定，確保國家糧食安全、保障經濟社會持續健康發展等方面都發揮了極為重要的作用。

　　不過，任何政策都有一個出臺后不斷完善的過程，也有一個隨著形勢發展不斷調整優化的過程，尤其是現行的一些農業補貼政策確實正面臨越來越大的挑戰，我認為，是進入到了一個調整的關口期了。

　　記者：您說的這些挑戰具體是指什么？

　　程國強：上面說到了，價格支持是我國補貼支持農業的基礎性措施，不過現在這一措施面臨越來越大的難題。近年因農資價格和人工成本快速上漲，糧食生產成本大幅增加，而糧價提高幅度卻始終滯后于種糧成本上漲速度，導致種糧比較效益持續下降，耕地撂荒和非糧化現象、糧食生產兼業化和副業化趨勢日益突出。

　　但是，如果繼續提高糧食最低收購價、臨時收儲價，又將面臨市場扭曲加重、進口壓力加大、WTO規則約束加強等突出問題。另外，糧食直補、農資綜合補貼等直接補貼措施，則受政策認知、操作方式、補貼強度等影響，對糧食生產的激勵效應不斷消減，逐步轉變為純粹的收入轉移措施。

　　記者：那么應該如何調整？

　　程國強：我認為，首先要明確農業補貼制度調整的目標。毫無疑問，相對發達國家而言，我國農業補貼支持水平仍然較低。如2007年～2009年，韓國、日本的農業支持總量平均相當于本國農業總產值的64%，美國為36%，歐盟、加拿大分別為32%和26%，而我國只有13%。

　　因此，不斷加大對農業的補貼支持力度，是我國今后的必然選擇。但是我們也應該認識到，現階段我國還不能像美國、日本等發達國家那樣，進行巨額補貼，更不具備全面、大規模補貼支持農業的能力。

　　因此，現階段農業補貼制度的設計，政策目標不宜過寬過泛，必須集中力量解決目前農業發展中的突出矛盾和關鍵問題。基于此，我認為，現階段農業補貼政策的核心目標是保障糧食安全、確保主要農產品供給和促進農民增收；綜合目標則是確保食品安全、環境保護、農業競爭力、農業可持續發展、農業多功能等，須在實現核心目標的基礎上，統籌兼顧。

　　記者：在這一目標之下，您對具體的政策調整有何建議？

　　程國強：我想主要以糧食補貼來說明這個問題。新型補貼支持政策的關鍵是，既能有效調動農民種糧積極性，又能盡可能減少對糧食市場的干預和扭曲，且符合WTO國際規則。據此，現行的價格支持補貼政策將主要有兩種可供替代的方案。

　　一是實施目標收益補貼，或稱差價補貼。指政府預先確定糧食的目標價格，農民按市場價格隨行就市銷售。當市場價格低于目標價格時，則啟動該政策，按兩者之間的差價給予農民補貼。目標收益補貼既有價格支持的特征，又有直接補貼的性質，是由價格支持向直接補貼轉型過程中普遍使用的政策措施。

　　二是實施種糧目標收益保險。從今后發展趨勢看，農業保險是一種市場導向的，既能有效促進糧食生產，又能穩定農業經營收入的政策措施。現階段，我國應加快試點糧食產量指數保險、糧食價格指數保險；中長期看，應加快研究種糧目標收益保險，即以種糧收入為保險標的物，通過指數保險的方式保障農民種糧收益，促進糧食生產。

　　在這兩種補貼中，共同點是都盡可能減少對糧食市場的干預和扭曲，不同點是差價補貼屬于WTO農業補貼規則中不可免除的“黃箱”政策，其補貼資金須實行總量控制，而農業保險則屬于“綠箱”政策，不受這方面的限制。因此在發達國家農業補貼的實踐中，差價補貼大多為過渡性政策，以各種農業保險的形式進行補貼則更為常見。

　　另外，對于直接補貼，需要繼續加大力度，著力發揮其對農民生產激勵和收入轉移的雙重效應。建議對今后新增的直接補貼，實行與農民實際種植面積掛鉤的政策機制。其關鍵是，抓緊建立“農業補貼基礎信息管理系統”。該信息系統包含全國各個農戶土地承包與種植面積的地理信息基礎性數據，能夠準確甄別和確定各農戶的產量、種植面積等情況。

　　記者：農業補貼政策如何與現代農業的發展、與新型農業經營主體的培育相適應？

　　程國強：這也是農業補貼政策調整的重要取向。我建議，第一，實施專業農戶補貼。對糧食主產區經營耕地面積在一定范圍內（如30畝～150畝），且主要從事糧食生產的農戶，按糧食實際種植面積給予補貼。種植規模較大的商業化農戶，由于能夠獲得高于平均水平的利潤，可不納入補貼范圍。

　　第二，對專業農戶用于農田水利等基礎設施建設的自主投資，給予定額的直接投資補助；對商業化種糧大戶，給予信貸利息補貼或者提供低息貸款。

　　第三，實施農業環保補貼。可考慮以糧食主產區的專業農戶為補貼對象，對采用資源節約、環境友好生產方式（如使用有機肥或采取測土配方施肥，減少農藥使用量等）導致的損失給予一定補貼。（記者 高遠至）資料鏈接“黃箱”與“綠箱”

　　農業補貼是一國政府對本國農業支持與保護政策體系中最主要、最常用的政策工具。農業補貼有兩種：廣義補貼，即政府對農業部門的所有投資或支持，如對科技、水利、環保、保險等方面的支持，由于不會對產出結構和農產品市場產生直接顯著的扭曲性作用，被稱為“綠箱”政策。

　　狹義補貼，如對糧食等農產品提供的價格、出口或其他形式的補貼，通常會對農產品市場造成直接明顯的扭曲性影響，被稱為“黃箱”政策。世貿組織農業協議不贊同“黃箱”政策，并試圖通過多邊貿易協議框架加以限制和削減，但不限制“綠箱”政策。